Pedrito Tomás Pereira Caballero *
Hace más de 13 años tuve la oportunidad de participar, en el Congreso de la República, en la construcción de varias disposiciones de la Ley 1617 de 2013, mediante la cual se expidió el régimen para los distritos especiales. Algunas de aquellas normas fueron concebidas particularmente para Cartagena y otras establecieron instrumentos comunes para fortalecer la descentralización dentro de los distritos.
Por eso he seguido con especial interés la reciente sentencia del Tribunal Administrativo de Bolívar sobre los Fondos de Desarrollo Local. Más que verla como motivo de confrontación política o como una decisión contra una administración determinada, considero que ofrece una buena oportunidad para explicar qué quiso hacer la Ley y, sobre todo, para pensar cómo puede implementarse adecuadamente en Cartagena.
La Ley 1617 partió de una realidad sencilla: una ciudad extensa, diversa y con necesidades distintas en sus territorios no puede administrarse exclusivamente desde el nivel central. Las Localidades, sus alcaldes y las Juntas Administradoras Locales debían contar con instrumentos reales para acercar la planeación, la inversión y las decisiones públicas a los ciudadanos.
Y ese propósito sigue plenamente vigente.
Uno de esos instrumentos fueron precisamente los Fondos de Desarrollo Local.
El Artículo 61 de dicha Ley dispuso que en cada Localidad habría un Fondo de Desarrollo Local, dotado de patrimonio autónomo y personería jurídica, cuyo ordenador del gasto sería el respectivo alcalde local. Los artículos siguientes desarrollaron su patrimonio, sistema presupuestal, banco de programas y proyectos, presupuestos y excedentes financieros.
No se trataba, entonces, simplemente de colocarle el nombre de ‘Fondo’ a una partida del presupuesto distrital. Se pretendía crear una verdadera institucionalidad para la gestión local.
Y aquí aparece una diferencia que puede parecer técnica, pero que resulta fundamental para comprender la reciente sentencia: desconcentrar no es lo mismo que descentralizar.
La desconcentración permite distribuir funciones dentro de una misma administración. La descentralización supone otorgar un grado real de autonomía jurídica, administrativa y presupuestal dentro de las competencias establecidas por la Ley.
Precisamente, sobre esa diferencia se pronunció ahora el Tribunal Administrativo de Bolívar.
La sentencia del 24 de agosto de 2026 es de segunda instancia. El Juzgado Décimo Quinto Administrativo del Circuito de Cartagena había declarado improcedente la acción de cumplimiento; el Tribunal, al resolver la impugnación, revocó esa decisión.
El Tribunal consideró que el mandato previsto en el Artículo 61 de la Ley 1617 no había sido implementado materialmente en los términos establecidos por la Ley, al mantenerse los denominados Fondos de Desarrollo Local como unidades ejecutoras y rubros incorporados al presupuesto general del Distrito, sin haberlos adecuado e implementado como personas jurídicas dotadas de patrimonio autónomo, presupuesto propio y separado y con la ordenación del gasto a cargo de los respectivos alcaldes locales.
Por esa razón, ordenó al alcalde mayor presentar ante el Concejo Distrital, dentro de los 30 días siguientes a la ejecutoria de la providencia, el correspondiente proyecto de acuerdo y adelantar las actuaciones administrativas y técnicas necesarias para que los Fondos entren en funcionamiento efectivo a partir del 1 de enero de 2027.
La propia providencia reconoce que la implementación requiere adecuaciones jurídicas, institucionales, presupuestales, contables y operativas.
Hay otro aspecto que ha generado especial interés: los recursos.
El Artículo 64 de la Ley 1617 establece que no menos del 10% de los ingresos corrientes del presupuesto de la administración central del Distrito se asignará a las Localidades, teniendo en cuenta las necesidades básicas insatisfechas de la población de cada una y los índices establecidos por la entidad distrital de planeación. La Ley incluso permite que el Concejo, a iniciativa del alcalde mayor, incremente esa participación anual y acumulativamente en un 2%, sin superar el 30%.
Conviene hacer aquí una precisión.
La sentencia no puede reducirse a afirmar que se ordenó entregar inmediatamente el 10% a las Alcaldías Locales. El asunto es bastante más amplio: se trata de hacer realidad la estructura institucional, administrativa y presupuestal de los Fondos prevista por la Ley 1617 y, en materia presupuestal, reglamentada posteriormente por el Decreto 2388 de 2015.
Esa distinción es importante para no simplificar un asunto institucional bastante más complejo.
Tampoco corresponde exclusivamente al alcalde mayor resolverlo. La implementación del modelo exige la participación del Concejo Distrital. Al alcalde le corresponde ejercer la iniciativa y presentar el proyecto de acuerdo; al Concejo, estudiarlo y decidirlo en ejercicio de sus competencias.
Por eso considero que esta discusión no debería convertirse en una búsqueda de responsables entre administraciones anteriores o actuales. La obligación legal viene desde 2013 y su implementación integral ha permanecido pendiente durante varios gobiernos. Lo verdaderamente importante ahora es cómo hacerlo bien.
El propio Tribunal reconoce que la obligación es exigible desde la entrada en vigencia de la Ley 1617.
Y hacerlo bien significa mucho más que trasladar recursos y capacidad contractual a las Localidades.
La descentralización debe ir acompañada de planeación, transparencia, capacidad técnica, controles y rendición permanente de cuentas. El Artículo 73 de la propia Ley 1617 creó el Banco Local de Programas y Proyectos, integrado por iniciativas seleccionadas como viables y previamente evaluadas social, técnica, jurídica, económica y financieramente, y estableció que los Fondos de Desarrollo Local solamente podrán financiar proyectos que se encuentren registrados en ese banco.
Ese requisito es fundamental.
La descentralización no puede convertirse simplemente en tres nuevas estructuras de contratación. Debe significar que las comunidades puedan participar más directamente en la identificación de sus prioridades; que las Juntas Administradoras Locales cumplan efectivamente sus funciones; que los alcaldes locales cuenten con instrumentos para responder por sus territorios, y que cada peso tenga planeación previa, seguimiento y control.
También será necesario fortalecer institucionalmente las Alcaldías Locales. Transferir responsabilidades sin proporcionar capacidad técnica, jurídica, presupuestal y administrativa suficiente podría terminar produciendo dificultades mayores que las que se pretende solucionar.
Por eso el reto que plantea esta sentencia puede convertirse en una verdadera oportunidad.
Cartagena tiene ahora la posibilidad de construir, mediante el diálogo entre la Alcaldía Mayor, el Concejo Distrital, las Juntas Administradoras Locales, los alcaldes locales, Planeación, Hacienda, los organismos de control y la comunidad, un modelo de descentralización moderno, transparente y responsable.
La Ley 1617 no fue concebida para debilitar al alcalde mayor ni para fragmentar la ciudad. Su propósito fue dotar a los distritos de instrumentos que permitieran gobernar mejor territorios complejos y acercar las decisiones públicas a sus habitantes.
Trece años después, una decisión judicial nos invita a volver sobre ese propósito.
Más que convertirla en motivo de controversia política, Cartagena debería aprovecharla para hacer realidad, con responsabilidad, planeación y consenso, una descentralización que acerque el Gobierno Distrital a las comunidades sin perder la visión integral de ciudad.
Ese, en mi opinión, es el verdadero debate que debemos dar.
* Abogado, Especialista en Derecho Administrativo, en Derecho Constitucional, en Derecho Publico y Magister en Gobierno Municipal. Exalcalde, exconcejal y expersonero de Cartagena; exrepresentante a la Cámara; excontralor delegado
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