Por Juan Correa Reyes *
El titular de esta nota fue la reflexión que me quedó después de escuchar el webinar presentado por la funcionaria de la Secretaría de Planeación Sandra Bacca Piñeros, organizada por la Universidad Tecnológica de Bolívar –UTB y – el Banco de la República el pasado 3 de noviembre de 2022, donde anunció que había finalizado la tercera fase de participación ciudadana en los procesos del PEMP y POT de Cartagena; así mismo, que los estudios de riesgos fueron contratados con Edurbe y están a la espera de los resultados; y, de igual forma, que la propuesta del PEMP empezaría a ser concertada con el Ministerio de Cultura desde el próximo 20 de Noviembre:
.
Para el ciudadano común, estas afirmaciones significan muy poco, pero para los entendidos en materia de planeación representan, en la práctica, un impacto apreciable, como los siguientes:
1.- La propuesta del PEMP ya se encuentra “terminada” siendo sometida al ajuste de las propuestas ciudadanas finales y comienza paralelamente su proceso de aprobación ante el Ministerio de Cultura (después de las fiestas de noviembre).
2.- La Secretaría de Planeación dispone de un documento de componente general del POT de Cartagena socializado, el cual deberá especificarse en el componente regional y rural (pendiente), y en el componente urbano y su cuerpo normativo (también pendiente).
3.- Este retraso en la formulación del POT frente al PEMP, permitirá que lo adoptado por Mincultura se convierta en norma superior para ser incluida en el proyecto de POT que se presente a Cardique, al EPA y al Concejo Distrital. Se repite la historia de la inclusión del PEMP MURCA (Murallas) y del PEMP Fortificaciones de la Bahía (que fue aprobado a nivel local, pero aún falta su sanción por Mincultura). Esto significa que la ciudad turística (Centro Histórico y su área de influencia), así como las islas de Tierrabomba y Barú, quedan por fuera de la regulación del Concejo Distrital e, incluso, los proyectos de impacto quedarían sujetos a su aprobación por el Ministerio de Cultura. Grave cosa.
4.- Sin embargo, todo lo actuado presenta un problema aún más de fondo: los estudios de riesgo todavía se encuentran en proceso de desarrollo por Edurbe (que no es una entidad técnica, sino un vehículo de contratación), por lo cual se presume que los documentos existentes del PEMP y POT no cuentan con los estudios de riesgo requeridos y actualizados.
Ante esta sorprendente situación, me dediqué a revisar el texto del componente general del POT, como complemento al examen del PEMP (leer ‘Ahí viene el PEMP del Centro Histórico y su área de Influencia…‘)
El texto del Componente General del POT Propuesto (2022)
Una lectura comprensiva del documento del componente general del POT permite apreciar estas restricciones:
- Autores sin identificar en el Proyecto de Componente General del POT: Contrariando la tradición de los documentos oficiales de planificación donde se relacionan los funcionarios y consultores que intervienen en la redacción del documento, precisando su área de responsabilidad, este documento, al igual que el PEMP Centro Histórico, solo permite conocer el nombre de la secretaria de Planeación.
Esta falta de identificación se repite igualmente en la marquilla de los planos que son parte integral del documento. Para el análisis, he aquí, a continuación, las portadas de la modificación excepcional del POT (que fue derogado), del Plan 4C y del documento de los Determinantes Ambientales de Cardique, donde se aprecian todos los funcionarios y consultores que participaron como evidencia de esta buena práctica:
.
- Ausencia de identificación de los Cambios Propuestos por el Documento: Como no se identifican los cambios propuestos por el Documento, se requiere una evaluación forense de los textos y planos presentados. Esta opacidad (o falta de transparencia) obliga a que instancias como el Consejo de Ordenamiento Territorial cuente -cuando finalmente sea integrado – con un equipo técnico de consultores del cual no dispone ni el Consejo Territorial de Planeación que tiene una trayectoria y experiencia de más de 20 años.
- Insuficiente identificación de los Estudios de Base del POT (Componente general): Al examinar la bibliografía de las dimensiones del Componente, se aprecia lo siguiente:
- Modelo de Ocupación Propuesto: según nos señala la bibliografía utilizada descrita en la sección 5.4 del documento (páginas 63-64) se usaron el POT vigente la Ley 388 de 1997 (de Ordenamiento territorial), la Resolución 944 de 2020 de Cardique (determinantes ambientales , expedida en plena Pandemia ), un documento sobre la pobreza del CEER (Banrep) de 2007 (anterior al Censo 2018), unos documentos sobre prospectiva territorial y ordenamiento territorial de 2013 y 2005, y el Acuerdo 003 de 2021 ¡QUE APROBÓ EL POT DE LA CIUDAD DE MONTERÍA y un artículo de 2022 sobre ese tema. Preocupa que no se explicite un estudio de base actualizado que hubiera sido REALIZADO PARA CARTAGENA sobre el tema.
- Clasificación del Suelo: Según lo reseñado en la sección 6.4 (página 92) la información consultada fue un estudio de vivienda (sin fecha) de Cartagena Cómo Vamos (el cual, según se pudo aprecia en la web, fue una presentación de 2021 que contiene 20 slides); las estadísticas del Déficit Habitacional en Cartagena estimadas por el DANE a 2020; la Ley de Ordenamiento Territorial (Ley 388 /98) y el Decreto del Sector Vivienda, Ciudad y Territorio (D 1077/15); y el anexo 4 del Estudio del Consorcio Inypsa Colombia, Fondo Financiero de Proyectos de Desarrollo -FONADE, y Departamento Nacional de Desarrollo -DNP – (2018), que requieren un comentario aparte. Claramente esta decisión se fundamenta en el Estudio del Consorcio INYPSA Colombia (2018).
- Áreas de conservación y Gestión ambiental: De acuerdo a la bibliografía citada, esta sección se fundamenta según el numeral 7.6 (página 165) de los 16 documentos publicados, solo dos son estudios de base del territorio realizados por entidades distintas a las autoridades ambientales, uno sobre el Cerro de la Popa (2010) y otro sobre el Canal del Dique (2020) lo cual indica la adopción de todos los determinantes ambientales de Cardique (que se aprobaron en plena pandemia).
- Gestión del Riesgo: Según lo expuesto en la bibliografía de la sección 8.6 (página 201), actualmente solo se citan siete documentos de los cuales uno es una guía para vivienda resiliente en comunidades isleñas; tres son estudios sobre huracanes y tormentas tropicales de CIOH (2007 y 2017) y de IDEAM (2017); un estudio del IPCC (2021); y el Documento Técnico de Soporte de amenaza y Riesgo de INYPSA (2018), que también merece un comentario especial.
- Otros capítulos: para no cansar con este examen se invita al lector a revisar las secciones de las referencias bibliográficas 9.9 (página 232), 10.5 (página 267), 11.9 (página 301), 12.4 (página 321), 14.4 (SIC, error de numeración, página 330), 14.4 bis (página 344), 15.4 (página 386), 16.4 (página 392) y 17.1 (página 394, donde hay una sola referencia: un link de noticias).
- Después de revisar estas nueve secciones solo 15 de ellos se destacan como estudios de base sobre Cartagena: Plan 4C (Invemar, 2014); dos documentos del Observatorio de Islas del Rosario y San Bernardo (2014) sobre ordenación pesquera y ordenamiento territorial en las Islas; un documento sobre Ángeles Somos (2020), el Plan Especial de Salvaguardia de la Champeta (2022), la Vida de Barrio de Getsemaní (2020), Plan Especial de Salvaguardia de las Fiestas de la Independencia del 11 de Noviembre de Cartagena (2021); el Documento Técnico de Soporte (Producto 6,7 y 8) del Consorcio INYPSA (2018), el Estudio del transporte acuático de Cartagena (2018), el Estudio de Factibilidad del Nuevo Aeropuerto de Cartagena de Odinsa&Conecta Caribe (2022) y el Documento del Aeropuerto Rafael Núñez de la Ani (2016), y el documento de Diagnostico Versión 2 del POT Cartagena (2022); documento diagnóstico para el Plan de Ordenamiento y Gestión Integral de Playas (2021) y Documento Técnico de Soporte del Plan de circulación y de ordenamiento de tránsito vehicular y peatonal con enfoque cultural y de movilidad activa en la reactivación del Centro Histórico de la ciudad en los barrios Centro y Getsemaní en el Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias (2021) de la Secretaría de Planeación Distrital y de la Gerencia de Espacio Publico de Cartagena; actualización del Plan de Gestión Integral de Residuos Sólidos (PGIRS) del Distrito de Cartagena de indias 2016-2027, (2020) y Estudios y diseños del Plan Maestro de Drenajes Pluviales del Distrito de Cartagena de Indias (2009). De los 15 estudios de Base, solo seis son posteriores a la pandemia, siendo tres de ellos relacionados con el Patrimonio inmaterial. Es importante señalar que no se enuncia como referencia bibliográfica el informe del Seguimiento y Evaluación del POT que durante el lapso de aplicación solicita la Ley de Ordenamiento Territorial.
- Estudio del Consorcio Inypsa Colombia / Fonade 2016: Como puede verse, el eje transversal de la propuesta parece ser el Estudio del Consorcio Inypsa Colombia (2018) que fue contratado por la Administración de Manolo Duque con Fonade (Contrato Interadministrativo Derivado No. 216229 del 27 de diciembre de 2016) y, según versiones de prensa, fue incumplido por los contratistas y los productos presentados no alcanzaron a cubrir los anticipos recibidos por Fonade. Después de negociaciones, el Distrito aceptó unos productos y Fonade devolvió el dinero pagado en exceso por la falta de productos y devolución de algunos de ellos, según la prensa de la época. Ver ‘Liquidación de contratos del POT sería unilateral‘; ‘Distrito finalizará convenio para formulación del POT por incumplimiento del contrato‘, y ‘Liquidación de contrato libera $1.985 millones para el POT‘.
- Fuente y Autoría de los Planos de Formulación del Ordenamiento Territorial: Otro aspecto clave es la información base existente en los 14 planos, que son la parte integral de la formulación del ordenamiento territorial de la propuesta, que se encuentra contenida en las siguientes figuras:
- Imagen 0.4 Imagen 0.4. Modelo de Ocupación Territorial (MOT) actual (página 36)
- Imagen 0.7. Resultados del submodelo de restricción (página 44)
- Imagen 0.8. Resultados del submodelo de atracción (página 48)
- Imagen 0.9. Síntesis del MOT al preponderar el submodelo de restricción (página 52)
- Imagen 0.10 Imagen 0.10. Síntesis del MOT preponderando el submodelo de atracción (página 53)
- Imagen 0.11. Síntesis del modelo en igual preponderancia de los submodelos de restricción y atracción. (página 54)
- Figura 3. Abstracción principales elementos del modelo de ocupación (página 62)
- Figura 4. Resumen propuesto de clasificación del suelo (página 76)
- Imagen 6.1. Clasificación del suelo propuesta para el Distrito de Cartagena de Indias (pagina 77)
- Imagen 6.2. Polígono de suelo urbano del MISN Ciudad Bicentenario (página 79)
- Imagen 6.3. Polígono de suelo urbano en la zona norte: Barcelona de Indias y Serena del Mar(página 79)
- Imagen 6.4. Polígonos de suelo urbano en los centros poblados de Pasacaballos (izquierda), La Boquilla (centro), y Bayunca (derecha) comparando la huella urbana en el año 2005 (en azul) con la huella urbana en el año 2022 (en rojo) (página 80)
- Imagen 6.5. Áreas destacadas en la síntesis del submodelo de atracción del MOT como espacios potenciales para el desarrollo urbano: Triángulo Punta Canoa-Pontezuela-Tierra Baja (superior izquierda), Ciudad Bicentenario (superior derecha), Pasacaballos-Canal del Dique (inferior izquierda) y Bayunca (inferior derecha (página 81)
- Imagen 6.6. Polígonos delimitados para suelo de expansión en el Distrito de Cartagena de Indias (página 83)
Con respecto a estos planos es pertinente señalar que solo uno de ellos tiene un autor identificado: el Consorcio INYPSA, Contrato Interadministrativo Derivado No. 216229 del 27 de diciembre de 2016.
Por otra parte, en dos (ver arriba figuras 3 y 4) de ellos su fuente es “Equipo POT, agosto de 2022” (pero, como se dijo anteriormente, no se conoce quiénes integran ese equipo, ni sus calidades); otros dos (Imágenes 6.2 y 6.3) citan como fuente “adaptado de Google Earth (2022)” pero no identifica quién o quiénes adaptaron los polígonos de cobertura del suelo urbano en Serena del Mar y en Ciudad Bicentenario; los diez planos restantes tienen como fuente “elaboración propia” nuevamente sin indicar quién o quiénes fueron los autores. Lo anterior significa que será el secretario de Planeación, quien terminará como único responsable de lo actuado, lo cual será injusto.
- Carencia de descripción de los polígonos en el texto de la propuesta: Se hace necesario para un documento en construcción como el actual que los polígonos que aparecen en los planos de la nueva propuesta de clasificación del suelo en el territorio de Cartagena se describan mediante coordenadas geográficas, para que sea comparable con el POT vigente (2001) y puedan identificarse claramente las áreas sujetas de plusvalía como resultados de los cambios en el uso del suelo. Así mismo, para que las compañías de servicios básicos puedan certificar la disponibilidad de servicios básicos domiciliarios en el suelo urbano. Esta carencia, que es responsabilidad de los autores del documento, termina por la falta de autoría siendo una responsabilidad del secretario de Planeación, lo cual es injusto.
- Insuficientes y desactualizados estudios de Riesgo: dado el comentario de la Dra. Bacca Piñeros en la conferencia del pasado 3 de noviembre de 2022, “todavía los estudios de riesgo están en construcción mediante un Convenio con Edurbe de este año”. Por lo tanto, existe la probabilidad de que los resultados finales de estos Estudios puedan alterar o afectar sustancialmente los actuales documentos en proceso del PEMP Centro Histórico y el componente general POT.
Después del análisis anterior es evidente que el documento de formulación componente general del POT requiere de un ajuste general en los documentos, pues los estudios base, en su gran mayoría, son anteriores a la pandemia; el principal estudio base –Consorcio INYPSA – fue cuestionado por la misma Secretaría de Planeación, y no se conocen públicamente los productos aceptados (pero se puede intuir que ese estudio se realizó con información básica anterior al Censo DANE 2018); las determinantes ambientales de Cardique aceptadas plenamente por el Equipo POT fueron aprobadas en pandemia sin mayor discusión o participación pública; y los polígonos de formulación no están definidos mediante coordenadas geográficas, por lo cual no permiten al evaluador compararlos con el POT vigente (2001) para establecer las áreas sujetas a la plusvalía.
A estas observaciones se agrega otra no menos importante: los integrantes del Equipo POT no están identificados y por lo tanto la responsabilidad en la asignación de recursos y decisiones públicas en este programa se trasladan tácitamente al secretario de Planeación, que en esta Administración ha tenido tres titulares y varios encargados.
Igualmente, la actual situación invernal me permite recordar la importancia de los Estudios de Riesgo, pues durante las tormentas torrenciales que afectaron el sur de la ciudad (2004) fue necesario que el alcalde de la época, Alberto Barboza Senior, decidiera suspender las festividades novembrinas para atender la tragedia. Si uno contrasta esa situación con la actual (2022), donde las afectaciones, además de las inundaciones del sur de la ciudad, se han extendido hacia la Zona Norte, pasando por el Centro Histórico hasta Castillogrande, la importancia de los Estudios de Riesgo faltantes es crucial, por lo cual recordé la famosa frase atribuida a la crisis de la NASA con el de Apollo 13, con la cual se titula este artículo.
La Secretaría de Planeación tiene la palabra, porque nadie es profeta en su tierra.
PD: Para el lector interesado se adjunto el Documento del Componente General del POT (hacer click)
* Economista, MSS PhD, Profesor titular de la universidad de Cartagena
.
