Por Felipe Merlano de la Ossa *
El gobierno colombiano, para atender la emergencia económica, social y ecológica derivada de la enfermedad coronavirus disease 2019 (Covid-19), causada por el virus SARS-Cov-2, ha emitido una serie de decretos sobre diversos temas fundamentales.
Dentro de ellos se encuentran los relacionados con el crecimiento económico, el empleo y los ingresos, atendidos desde la política fiscal nacional y territorial.
Estudios realizados por instituciones públicas y privadas reconocen que las finanzas de las Entidades Territoriales -ET – serán afectadas por los efectos de la enfermedad por coronavirus. El impacto se sentirá tanto del lado de los ingresos como de los gastos.
En cuanto a las rentas, los ingresos tributarios -en municipios y distritos – provenientes del Impuesto Predial, Industria y Comercio, y Delineación Urbana, están estrechamente ligados con la actividad económica, de tal manera que una ralentización de la economía los afectará indefectiblemente. Por el lado del gasto, es evidente que se presentarán mayores requerimientos de gasto social en salud, asistencia humanitaria y reactivación del aparato productivo y de servicios en las urbes y sus zonas rurales.
Es previsible, entonces, que las finanzas territoriales puedan registrar -en el corto plazo – problemas de liquidez, endeudamiento, cumplimiento de las leyes de responsabilidad y disciplina fiscal, y la incapacidad de soportar con sus ingresos raídos la estructura de gastos del ente territorial.
Es por ello que el gobierno central ha expedido los Decretos 461 del 22 de marzo, 637 del 6 de mayo y 678 del 22 de mayo de 2020, que tratan sobre reorientación de rentas, reducción de impuestos territoriales, la declaratoria de Emergencia Económica, Social y Ecológica, y medidas para la gestión tributaria, financiera y presupuestal de las entidades territoriales, respectivamente.
El Ministerio de Hacienda y Crédito Público, a través de la Dirección de Apoyo Fiscal -DAF, ha realizado un ejercicio de forecasting para determinar las eventuales implicaciones presupuestales y fiscales de la Covid-19 en los departamentos, distritos y municipios colombianos. Y para ello ha diseñado un modelo que funciona con una metodología que trabaja sobre tres escenarios: Moderado, Intermedio y Estresado.
El modelo y sus escenarios se han construido de acuerdo con unos supuestos básicos sobre ingresos tributarios, ingresos no tributarios, transferencias, ingresos de capital, gastos de funcionamiento, gastos de inversión social, deuda, formación bruta de capital, compromisos previos a la emergencia y porcentaje de recursos a reorientar para atender la calamidad pública.
En este punto, es necesario precisar que la DAF define a las rentas de destinación específica susceptibles de reorientar, como aquellas determinadas a través de actos administrativos y legales, y no las consagradas en la Constitución Política de Colombia, como los recursos del Sistema General de Participación -SGP, Sistema General de Regalías -SGR, ingresos provenientes de los monopolios de juegos de suerte y azar, y de licores y alcoholes potables.
Los supuestos adoptados, al estilo de navaja de Ockham, contemplan una reorientación promedio de los gastos del 22%, caídas de los ingresos tributarios -según cada escenario – del 10%, 30% y 50%, respectivamente; bajas en los ingresos tributarios de 10%, 15% y 30%, y descensos en los ingresos de capital de 10%, 30% y 50%. Así mismo, se proyecta mantener los recursos del SGP definidos inicialmente para 2020; las otras transferencias fluctúan en disminuciones entre el 10% y el 30%, y los gastos de funcionamiento e inversión social crecen al 6%.
El ejercicio realizado por la DAF permite determinar que en el Escenario Moderado, los recursos liberados ante la presencia de la Covid-19 ($3,4 billones) alcanzarán a absorber las caídas en los Ingresos Corrientes de Libre Destinación -ICLD – ($2,9 billones), mientras que en los Escenarios Intermedio y Estresado, la baja en los ICLD será mayor a los recursos susceptibles de ser reorientados por las administraciones territoriales.
Por otra parte, la simulación señala que en el Escenario Moderado los departamentos y ciudades capitales serían los más afectados en cuanto a la financiación de sus gastos con ICLD. En el Escenario Intermedio, las ET con menor incidencia serían las entidades de categoría sexta, por cuanto los ICLD con que financian sus gastos, proceden casi en un 100% del SGP. Ahora bien, en el Escenario Estresado, las ET de categoría especial y primera (Cartagena de Indias entre ellas), deberían hacer ajustes de hasta el 95% en sus ICLD para soportar sus estructura de gastos.
El cumplimiento de los indicadores de la Ley 617 de 2000 (gastos de funcionamiento/ICLD), que en 2019 solo fue quebrantado por el 4% de las ET, en el Escenario Moderado no sería honrado por el 12%, en el Escenario Intermedio por el 25% y en el Escenario Estresado por el 44% de ellas.
En lo relacionado con los indicadores de la Ley 358 de 1997 (endeudamiento / solvencia / sostenibilidad), las estimaciones no señalan mayores contratiempos; sin embargo, se anticipa que en presencia de un gran estrés fiscal, entre el 3% y el 5% de las ET podrían superar los índices de solvencia y sostenibilidad, alcanzando $2,2 billones de exceso sobre lo regulado. Lo que sí se contempla es que en 2020 y 2021, dependiendo del nivel de deterioro de los ingresos corrientes, se estaría en presencia de un eventual default por algunas ET.
A manera de conclusiones y como información adicional para los agentes económicos (familias, empresas y gobiernos), se puede afirmar que en los departamentos, municipios y distritos de Colombia se presentarán dificultades presupuestales y fiscales por causa del coronavirus. Del mismo modo, que si bien el modelo sugiere que las mayores probabilidades nos ubican entre el Escenario Moderado y el Intermedio, lo más aconsejable sería suponer que la afectación estará entre el Escenario Intermedio y el Estresado, para tomar medidas precautelativas más ortodoxas y evitar desagradables sorpresas en el futuro inmediato.
Así mismo, parece ser consistente que solo en el Escenario Moderado, los recursos reorientados podrán compensar la caída de iCLD por efectos de la pandemia. Se vislumbra un incumplimiento de la relación de gastos de funcionamiento como porcentaje de los ICLD, en un margen del 6% al 44% en las ET. La capacidad de endeudamiento adicional de las ET se verá comprometida desde 2020 hasta 2022, mas no sus índices de sostenibilidad y solvencia, y es probable que se necesite incrementar el límite alto del indicador de sostenibilidad de las ET a valores que convergen alrededor del 100%.
Al analizar en detalle este ejercicio de prospectiva del Ministerio de Hacienda y la DAF, se puede comprender a cabalidad la filosofía (el porqué) del Decreto 678 de 2020, que ha sido catalogado como un salvavidas para las Entidades Territoriales de Colombia, en esta Emergencia Económica, Social y Ecológica, derivada del coronavirus.
Las Secretarías de Hacienda de Bolívar y Cartagena de Indias podrían pedir el apoyo de la DAF, para correr este modelo estadístico y financiero, con el fin de estimar las implicaciones presupuestales y fiscales derivadas de la pandemia de la Covid-19 en nuestros territorios. Los Marcos Fiscales de Mediano Plazo utilizados para calcular el presupuesto de la vigencia 2020 y el Plan de Desarrollo, deberían ser ajustados con esta nueva herramienta.
Desaprovechar un instrumento técnico de esta robustez estadística, sería como caminar con los ojos vendados por el borde del Salto del Cabrón en el Cerro de la Popa.
* Economista con especialización en Finanzas y Legislación Financiera. Exsecretario General y exsecretario de Hacienda de Cartagena.
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