Nulidad del Acuerdo 033 de 2007 y sus Consecuencias sobre el POT de Cartagena

Por Agustín Leal Jerez *

Con la nulidad por parte del Consejo de Estado del Acuerdo 033 de 2007, a través del cual se modificó de forma excepcional el Plan de Ordenamiento Territorial -POT – de Cartagena -Decreto 0977 de 2001, no solo se agrava la crisis reinante en el urbanismo de la ciudad sino que -además – invita a la Administración distrital y a todos los cartageneros a mirar cómo se están defendiendo los intereses de la ciudad en los estrados judiciales.

Se queja el Consejo de Estado en su providencia que ni aún dentro de la sustentación del recurso de apelación se hubiesen aportado los estudios técnicos de soporte de la modificación, existiendo por demás en la Secretaría de Planeación, el Concejo Distrital y la Corporación Autónoma del Canal del Dique -Cardique, lo cual no es un asunto para pasar por alto.

Pero el propósito de este escrito es señalar el impacto de esta decisión judicial dentro del ordenamiento territorial distrital, y a eso nos dedicaremos.

Los temas de la modificación excepcional desarrollada por el Acuerdo 033 de 2007 fueron, en su orden:

  • La cartografía adoptada mediante el Decreto 0977 de 2001 (POT)
  • El modelo de ocupación, en cuanto a la localización de las actividades económicas y suelos de expansión distrital para uso residencial e industrial
  • Centralidad Portuaria y Multimodal de Pasacaballo
  • Cuadro de la reglamentación suburbana (Cuadro No. 8 POT)
  • Vivienda de interés social: Normas para su desarrollo urbanístico; Centros Poblados y suelos de expansión al oriente de la Ciénaga de la Virgen
  • Mutación del territorio: Incorporación de baldíos
  • Central de Carga, Zilca
  • Predios con áreas menores a las permitidas

IMPACTOS GENERADOS EN EL ORDENAMIENTO DISTRITAL

En la cartografía del Plan de Ordenamiento Territorial el impacto es nulo, puesto que todos los planos adoptados por el Acuerdo 033 de 2007 han quedado derogados y entran a regir los del Decreto 0977 de 2001 -POT – en su integridad. Primera tarea: corregir el nefasto Midas 3, que lejos de informar al ciudadano lo desorienta.

Para el modelo de ocupación distrital y su régimen de usos del suelo el asunto se vuelve complejo, porque indiscutiblemente la nulidad de este acuerdo no solo tiene efectos sobre el urbanismo de la ciudad, sino además sobre múltiples actividades económicas de las que componen la triada sobre la cual esta cimentada la visión del POT actual.

El primer impacto, y el que más afecta al suelo para uso industrial en el Distrito, no es la eliminación de la nueva zona de expansión industrial que introdujo el Acuerdo 33 de 2007, que vuelve a la condición de suelo rural como lo establece el POT,  sino  que se congelaría el suelo de expansión industrial que trajo el Decreto 0977 de 2001, porque al quedar derogado el artículo 4 del citado acuerdo, que a su vez modificó el Numeral 2 del artículo 15 del POT, quedaría vigente lo establecido en este último artículo, que afirma: “En la Bahía de Cartagena desde Manga a Pasacaballos las actividades portuarias e industriales fortalecidas por el corredor logístico que las integra.  Se habilita un área de expansión urbana para uso industrial en Mamonal, una vez se ocupen las áreas del territorio, disponibles actualmente para el desarrollo de esta actividad. Palabras más o palabras menos, si todavía queda un lote industrial urbano en la ciudad, no se pueden desarrollar los suelos de expansión que contempla el POT en Mamonal; es decir, Cartagena quedó sin suelo de expansión industrial.

Pero sigue más en el tema del uso del suelo industrial y en el modelo de ocupación en general, porque no obstante que la sentencia del Consejo de Estado fijó sus efectos a futuro y preservó las situaciones consolidadas que se hubiesen dado con ocasión de la norma derogada, para algunos temas en particular la situación no es fácil de asir.

En la Centralidad Portuaria y Multimodal, ubicada en la isla de Barú, en donde se habilitaron las actividades industrial 3, portuario 3 y comercial 3 y 4, aún no se encuentran consolidadas todas las actividades para la cual fue concebida. Existen inversiones millonarias que están en proceso de ejecutarse. ¿Cómo quedan? Cuáles serían las consecuencias económicas y sociales para el Distrito por su no ejecución?

El tema debe abordarse sin fundamentalismos de ninguna especie, solo pensando en los intereses de la ciudad, independientemente de quiénes sean los propietarios de dichos proyectos; desde luego, haciendo una evaluación ambiental seria de los posibles daños si los hay, y qué hacer para mitigarlos.

La reglamentación de la actividad suburbana contenida en el cuadro No 8 del POT, que regula la norma urbanística aplicable en Barú y la Zona Norte, porque la Isla de Tierrabomba carece de normatividad urbanística para su desarrollo (explicaremos eso en otro análisis) parece pacífica, pero no lo es, porque el Parágrafo del Artículo 5 del derogado Acuerdo 033 de 2007, que expresa que el cuadro normativo allí establecido se aplicaba de manera exclusiva a lo dispuesto en el Cuadro 8 del Decreto 0977 de 2001, antes citado, y que reemplazaba lo dispuesto al respecto en el Acuerdo 14 de 1994*, lo que pretendía era evitar el mal uso que se estaba y se está dando a la remisión que hace el Decreto 0977 de 2001 -POT – en sus artículos 551 al Acuerdo 14 de 1994. La complementación que se pretende hacer con esta norma citada, aunque se hace la salvedad que solo aplica en aquellos aspectos que no hayan sido modificados por el POT o se presenten contradicciones con el mismo estatuto, se ha prestado a todo tipo de interpretaciones en muchos casos abusivas del ordenamiento territorial distrital, incluyendo a la misma Secretaría de Planeación Distrital con la expedición de la Circular No. 1 de 2008.

La Secretaría de Planeación con clara y manifiesta violación a la Ley, sin competencia para hacerlo, porque en la citada circular no se señala si existe un vacío o una contradicción de norma urbanística, requisito sine qua non para expedir una circular, procedió a emitir dicho acto administrativo señalando una normatividad urbanística para el suelo suburbano, distinta a la establecida en el POT vigente al momento de su promulgación.

No compartimos la tesis esbozada por la Secretaría de Planeación Distrital en relación al oficio circular del mes de diciembre en donde manifiesta que la nulidad del Acuerdo 033 de 2007 dejó sin efectos la renombrada circular, porque lejos de estar basado este acto administrativo en la norma derogada, lo que hizo la citada circular fue precisamente desconocerla de forma irregular.

Por la importancia que tiene el desarrollo del suelo suburbano para Cartagena, especialmente la Zona Norte, que ha sido el motor del sector inmobiliario en estos últimos años, a raíz de la derogatoria del citado parágrafo de la disposición comentada, se hace necesario recoger esta nefasta circular con un instrumento eficaz que brinde seguridad jurídica a los megaproyectos que se están desarrollando y proyectando en la zona, que sería lógicamente un nuevo POT. Pero no nos hagamos ilusiones, el nuevo POT de Cartagena, si lo que se pretende es no repetir los errores del pasado, está muy lejos de su formulación.  Los estudios técnicos previos a su elaboración, simplemente no existen. No hay gestión del riesgo, lo contratado fue un fiasco, lo mismo sucede con la movilidad; los estudios ambientales que quedaron pendientes cuando se expidió el actual POT no se han hecho.  Por parte de Cardique faltan las determinantes ambientales del suelo rural y el borde costero: densidades máximas del suelo rural, índice de suburbanizacion, corredores suburbanos, zonificación del manglar y el POMCA del Canal del Dique que se encuentra en proceso de modificación. A este respecto se podría pensar que está vigente el anterior expedido en el año 2008, pero este ordenamiento contempla a casi todo el Canal del Dique como un sistema ecológico estratégico, en donde no se pueden ordenar usos distintos a los ecológicos y agropecuarios. Imaginémonos la competitividad del Distrito a futuro sin actividades portuarias e industriales en el margen derecho del Canal del Dique. ¡Imposible!

Aunado a todo lo anterior existen en el Distrito más de diez comunidades negras debidamente registrado ante Mininterior a las cuales hay que consultar el nuevo POT. Sinceramente, visto lo anterior, no creemos que para el 2020 alcance el tiempo para formular el POT nuevo.

Mientras tanto, sugerimos a la Administración distrital, para aliviar un poco el caos normativo que existe en la ciudad, que con fundamento en la sentencia del Consejo de Estado, 2008-00645 de 12 de diciembre de 2014, en donde manifestó que los Concejos municipales pueden delegar en el alcalde la facultad de compilar normas, agrupar o recopilar disposiciones jurídicas sobre un tema específico en un solo texto, sin variar su naturaleza, solicite facultades al Concejo Distrital para compilar en un solo cuerpo normativo todas las normas urbanísticas del Distrito y, en desarrollo a esa facultad, establezca las normas que se encuentran derogadas o repetidas; así mismo, realizar una nueva nomenclatura normativa. Esto permitiría al operador jurídico del ordenamiento y al ciudadano común y corriente tener una mayor certeza de la norma aplicable a un caso en particular, antes de ser envuelto en la maraña de remisiones a otros estatutos, circulares, aclaraciones de circulares y conceptos emitidos por la Secretaria de Planeación Distrital. Pero, desde luego, el que más se beneficiaría sería el suelo suburbano del Distrito, muy en especial la Zona Norte, porque a través de este instrumento se puede determinar con fuerza vinculante cuáles normas están vigentes del Acuerdo 14 de 1994 y 45 de 1989 o Código de Construcción y cuáles no.

Otra consecuencia para el Distrito, en lo referido al impacto de la nulidad del Acuerdo 033 de 2007 en lo atinente al suelo industrial, es que los predios que no lograron desarrollarse a través de planes parciales vuelven a su condición de rurales, por lo tanto será difícil cobrarles el impuesto predial vigencia 2020 como lotes con uso industrial, lo mismo que a todos aquellos que se encuentran en suelo de expansión industrial en Mamonal y no pueden desarrollarse porque el POT no lo permite, como se ha comentado arriba de este escrito.

En el tema de la vivienda de interés social unas son de cal y otras de arena. La derogatoria del Acuerdo 033 ha generado un duro golpe a los centros poblados del Distrito, en especial a aquellos que ostentan la categoría de urbanos como son: Pasacaballos, La Boquilla, Bayunca y Bocachica, que han perdido la posibilidad de desarrollar programas de vivienda de interés social en sus áreas de expansión. De igual forma, la pérdida de suelos de expansión urbana para desarrollo de vivienda de interés social al oriente de la Ciénega de la Virgen, que vuelven a constituirse en suelos para equipamientos distritales. Pero la buena noticia es que la Circular No. 1 de 2013 que regula la construcción de vivienda de interés social en el Distrito y que tanto daño le ha hecho al ordenamiento territorial de la ciudad, (Vr. edificio Aquarela) ha perdido vigencia por la figura del decaimiento del acto administrativo, por encontrase basada en esta circular en el Acuerdo 033 de 2007 que desapareció de la vida jurídica.

Conceptuamos al respecto, en lo que se refiere a las áreas mínimas y lotes mínimos para vivienda de interés social, que al extinguirse jurídicamente el Acuerdo 033 de 2007 y de paso decaer la Circular No. 1 de 2013 entra a regir la Circular No. 2 de 2004 proferida por la Secretaría de Planeación Distrital.

En cuanto a la mutación del territorio en el tema de incorporación de baldíos urbanos que trajo el extinto Acuerdo 033 de 2007, lejos de representar un retroceso en los procesos de demanaliedad del territorio, se ha evitado que sigan los abusos que se cometieron por la mala interpretación que de esta norma hicieron algunas personas y funcionarios que para legalizar los rellenos a los cuerpos de agua del Distrito y la tala del manglar recurrieron a este instrumento.

Lo de la Zona Logística de Carga -Zilca – no tiene mayor trascendencia puesto que este proyecto de aglomeración logística en el Canal del Dique no tuvo éxito.

El tema de la construcción en lotes con menores áreas a las permitidas por el POT va a tener un grave impacto en los barrios que fueron construidos en Cartagena para vivienda de interés social, como el Socorro, los Caracoles, Calamares, Blas de Lezo, etc, para los cuales fue diseñada esta norma, porque los lotes mínimos, frentes mínimos y retiros que contempla el POT son mucho más exigentes que aquellos con que fueron construidas las viviendas; y pasa que cuando llegan a las Curadurías a hacer ampliaciones o a construir una nueva planta se les niega la licencia porque no cumplen con los requerimientos del POT.

Sugerimos en esta parte ampliar los efectos de la Circular No. 2 de 2004 a estos barrios.

* Abogado, especialista en Derecho Público con experiencia en Derecho Urbanístico, Ordenamiento Territorial, Contratación Estatal y Gerencia de la Defensoría Pública, entre otros temas.

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