Pido la palabra (a propósito de Electricaribe)

Por Amylkar Acosta Medina *

El valor social de la crítica consiste en prevenir los errores y no en predecir desastres”: Keynes

LA PESADILLA DE ELECTRICARIBE

Pido la palabra, en esta ocasión para terciar en la controversia que ha suscitado el anuncio del gobierno nacional de reanudar el proceso para reemplazar a ELECTRICARIBE como operadora de la red de distribución de energía eléctrica a 2.6 millones de usuarios en 7 departamentos del Caribe colombiano, que representan el 23.9% de la demanda nacional, 16.534 de los 69.081 GWH del consumo total del país. De allí la importancia que reviste encarar con prontitud y celeridad la acuciante situación planteada para sus usuarios por la inoperancia de la empresa que les presta el servicio de energía, tanto más en cuanto que de llegar a colapsar el efecto dominó provocaría una falla sistémica que comprometería el funcionamiento de todo el sistema eléctrico del país.

Es bien conocido el desastrado y desastroso desempeño de ELECTRICARIBE, el cual se ha traducido en la pésima calidad del servicio que presta, que no cumple con ninguno de los requerimientos de ley, porque además de su ineficiencia, no se ha garantizado ni la calidad ni la continuidad del suministro del fluido eléctrico. Su intermitencia había llegado al extremo que en el 2016  cuando se registraron 96 cortes no programados, los cuales se tradujeron en 85 horas de suspención del servicio de energía. Esto es una barbaridad, de allí que ELECTRICARIBE se convirtiera en una pesadilla para sus usuarios[1].

Como lo establece la Constitución Política en su artículo 365, “los servicios públicos son inherentes a la finalidad social del Estado” y este debe “asegurar la prestación eficiente” de los mismos. Por ello, ante la “inminente cesación de pago” y el riesgo de un apagón, la Superintendencia de Servicios públicos resolvió intervenir la empresa, inicialmente con fines de administración, el 15 de noviembre del 2016 y al justificar la drástica medida dejó sentado que “la toma de posesión de ELECTRICARIBE es una decisión proporcional a los hechos que le sirvieron de fundamento”. Posteriormente, el 14 de marzo de 2017[2], ante lo inexorable, la Superintendencia resolvió continuar la intervención, pero esta vez con fines de liquidación.

A los problemas administrativos, operativos y financieros se vino a sumar el reputacional, al convertirse en la empresa más abominada en la región, el cual era insalvable. Se imponía entonces la necesidad de dar los pasos conducentes para el cambio de operador de red. Con tal fin se dispuso contratar a través de la Financiera de Desarrollo Nacional (FDN) una banca de inversión para definir los pasos a seguir. Un primer intento de recambio el año anterior resultó fallído y el actual gobierno está decidido a que esta vez sea exitoso. Para ello, se tomó la decisión a través del Ministerio de Minas y Energía de la inclusión en el proyecto de Plan Nacional de Desarrollo (PND) de un paquete de 9 artículos para viabilizarlo, varios de ellos muy controvertibles.

ELECTRICARIBE EN EL PND

Además de asumir por parte de la Nación el pasivo pensional, calculado en la suma de $1.2 billones[3], se tomarán medidas al amparo del PND en procura de inyectarle recursos al Fondo  empresarial de la Superintendencia de Servicios públicos, convirtiéndolo en una especie de FOGAFIN para el salvamento de las empresas prestadoras de servicios públicos en estado critico, entre ellas una sobretasa de $4 por KWH hasta el 31 de diciembre de 2022, que deberán pagar los estratos 4, 5 y 6[4] y una contribución adicional del 1%, que deberán pagar las empresas vigiladas como suplemento a la contribución que vienen pagando en virtud del artículo 85 de la Ley 142 de 1994[5]. Adicionalmente, se flexibiliza la norma regulatoria que limita al 25% de dominio del mercado de distribución o comercialización por parte de las empresas operadoras, elevando dicho porcentaje hasta el 35%[6].

Pero, a nuestro juicio, la propuesta más atrevida y por ello la que muy seguramente va a despertar mayor rechazo es la que plantea autorizar “al gobierno nacional para establecer un régimen transitorio especial en materia tarifaria para Electrificadora del Caribe S. A E.S.P o las empresas derivadas…que se constituyan  en el marco del proceso de toma de posesión de esta sociedad para las regiones en las que se preste el servicio público. Este régimen regulatorio especial deberá establecer que la variación en las tarifas para esta región sea al menos igual a la variación porcentual de tarifas del promedio nacional[7].

Dicho de otra manera, como lo dice el artículo 289 del PND “con el fin de asegurar la prestación eficiente y sostenible del servicio público de distribución y comercialización de electricidad en la Costa Caribe”[8] se vendrán alzas en las tarifas, para nivelarlas, pero por lo alto, con las del resto del país. Ya lo había dicho la FDN, “para generar un escenario viable se requiere, entre otras cosas, ajustes en tarifas que reconozcan el nivel de inversiones proyectadas, la situación actual de la empresa y aportes del gobierno”. Esta decisión ha sido de mal recibo entre los gremios del sector, los cuales le manifestaron al Presidente Iván Duque su preocupación por el hecho que medidas cómo esta, que son del resorte de la Comisión de Regulación de Energía y Gas (CREG ), se estén tomando al márgen de ella, haciéndole el bypass[9], dejando maltrecha la arquitectura institucional del sector. Y ello, en momentos en que la institucionalidad del país no pasa por su mejor momento, habida consideración que según la más reciente encuesta contratada por la Agencia de EEUU para el Desarrollo (USAID) el 86% de los encuestados no confía en las instituciones del Estado. Flaco favor, entonces, el que se le hace a la institucionalidad con esta decisión para recuperar su respecto y confiabilidad, atentando de paso contra la estabilidad jurídica.

Y, de contera, preocupa sobremanera que este cambio planteado en la estructura tarifaria para el cual se está facultando al gobierno nacional, quien expediría “un régimen regulatorio especial[10] exclusivo para ELECTRICARIBE, podría llegar a debilitar la defensa del Estado en su querella con Gas Natural Fenosa, hoy Naturgy, al tiempo que fortalecería la controversia planteada por esta, puesto que entre sus alegatos ha aducido que el esquema tarifario vigente al momento de la intervención por parte de la Superintendencia tornaba inviable la operación, ya que al proponerse el cambio “con el fin de asegurar la prestación eficiente y sostenible del servicio público de distribución y comercialización de electricidad en la Costa Caribe”[11] se le estaría dando la razón.

Y hablando de alzas tarifarias, como se recordará en el texto inicial del proyecto de ley del PND radicado por el gobierno en el Congreso de la República se contemplaba la eliminación del subsidio para el estrato 3 y su desmonte gradual para el estrato 1 y 2[12]. A la postre dicha propuesta, debido a su rechazo, fue excluida del texto de la ponencia del mismo que ya fue aprobada en el primer debate de las comisiones económicas conjuntas de Senado y Cámara. Pero el riesgo sigue latente, puesto que de conformidad con lo dispuesto en la Ley 1940 de 2018, del Presupuesto General de la Nación de 2019, los subsidios para los estratos 1 y 2 consagrados en la Ley 117 de 2006 del 60% y 50%, respectivamente, estarán vigentes sólo hasta el 31 de diciembre de este año, de modo que si la Ley del PND no prorroga tal beneficio más allá de esta fecha, a partir del 1º de enero de 2020 los subsidios bajarán hasta el 50% y 40%, en su orden, para los estratos 1 y 2, lo cual se verá reflejado en un alza aproximada de 15% en el costo de la factura para los estratos más vulnerables. Lo mismo que se proponía en el artículo 179 del texto original del proyecto de marras (¡!).

MITI-MITI

En cuanto a la hoja de ruta que seguirá el gobierno para la selección del reemplazo de ELECTRICARIBE se han previsto dos subastas, porque aunque no se descarta que una sola empresa opere todo el mercado de la distribución de energía en la región Caribe, el gobierno se inclina y de qué manera por la alternativa de segmentar el mercado. En septiembre sería la primera subasta y en octubre la segunda, con la que se concluiría el proceso. La división del mercado que se plantea sería casi que por mitades iguales, miti miti: Caribe Sol prestaría el servicio en los  departamentos de Atlántico, Magdalena y La guajira, con 9.816 kilómetros de redes, 1.21 millones de usuarios, que consumen 6.016 GWH/año, el 10.1% de la demanda nacional y que requerirá de una inversión de $3.7 billones en los próximos 10 años. Caribe Mar, atendería a los departamentos de Bolivar, Córdoba, Sucre y Cesar, con 27.835 kilómetros de red, 1.51 millones de usuarios, que consumen 6.400 GWH/año, el 10.9% de la demanda nacional y que requerirá inversiones del orden de los $5 billones  en los próximos 10 años.

Al respecto nos permitiremos hacer algunas digreciones, en el entendido que, como afirma Keynes, “el valor social de la crítica consiste en prevenir los errores y no en predecir desastres”. Esta es la hora en que nadie ha explicado las razones que le asisten al gobierno para plantear la segmentación del mercado; se dice que es una de las recomendaciones del estudio que contrató la FDN, pero este sigue siendo el secreto mejor guardado. Sería mucho pedir que se levante la reserva de dicho estudio, para saber a ciencia cierta si ello es viable y conveniente tanto desde el punto de vista técnico, organizacional, financiero y funcional, porque, de entrada, va a contrapelo de algo tan elemental y básico como son las economías de escala y de aglomeración. Es un rumor a voces que de lo que se trata es de dividir el problema y de paso dividir también a los usuarios, compartimentándolos y así desactivar la conflictividad social que engendró ELECTRICARIBE en toda la región como reacción contra su funesta gestión.

EL PLAN DE CHOQUE

La situación actual de ELECTRICARIBE es calamitosa[13], según la Contraloría general “desde el punto de vista fiscal y de operación ya está llegando a los límites”[14] y acusa un déficit de $1.3 billones, considerando únicamente el flujo de recursos necesario para asegurar la prestación del servicio. Sus deudas con los bancos superan los $1.8 billones, $400.000 millones a los generadores y $250.000 millones a los proveedores. Las pérdidas en el mes de febrero de este año estaban en el 24.42%, de las cuales la norma regulatoria sólo reconoce 11%; es decir que 13.42 puntos porcentuales van contra su P&G y cada punto le significan $50.000 millones al año, que multiplicados por ellos representan $671.000 millones anuales.

De modo que los $200.000 millones anuales que se aspiran a recaudar a través de la sobretasa, con los que se aspira a reducir las pérdidas técnicas y aquellas atribuibles al fraude, apenas representan el 29.8% del costo de las mismas que debe asumir la empresa. A ello súmele la elevada exposición en Bolsa para comprar la energía que distribuye ELECTRICARIBE, la cual para el mes de marzo superaba el 30%[15], lo cual va en detrimento del usuario, que tendrá que pagar mayores tarifas. A guisa de ejemplo, recordemos que mientras el promedio del precio en Bolsa en 2018 fue de $166.77 el KWH, el mismo se ha llegado a transar en lo corrido de este año a $287 el KWH, a consecuencia del efecto combinado del atraso de la entrada en operación de las primeras unidades de Hidroituango y los amagos del fenómeno de El Niño.

Ahora bien, la Superintendencia de Servicios Públicos en el curso de la intervención ha venido invirtiendo ingentes recursos a través del Fondo empresarial; de hecho le ha transferido $286.000 millones en garantías al mercado de energía mayorista, para impedir que ELECTRICARIBE entrara en “limitación de suministro” por impago de la energía comprada, una especie de racionamiento programado, por parte de XM, operadora del mercado. Ahora, según la Ministra de Minas y Energía María Fernanda Suárez la “solución estructural”[16] y “definitiva”[17] amerita “inversiones por cerca de $8.7 billones que se requieren en los próximos 10 años”[18]. Con tal fin,  como lo anunció  la Agente interventora Angela Patricia Rojas, mientras se realiza el proceso la empresa, refiriéndose a ELECTRICARIBE, invertirá $860.000 millones este año, de los cuales $125.000 millones iniciarán la próxima semana[19]. Estos recursos, según había dicho la Superintendente de Servicios Públicos Natasha Avendaño, “se invertirán en trabajos de infraestructura y control de pérdidas”[20].

Estos $860.000 millones corresponden a un préstamo que tramitó el Fondo empresarial con garantía de la Nación, con fundamento en dos documentos del Consejo de Política Económica y Social (CONPES), el 3910 y el 3933 de 2018. Como lo dejó claramente establecido la Superintendente Avendaño, “esto significa que el día de mañana, si la empresa no paga al Fondo empresarial, la Nación responde por esa deuda ante las entidades financieras[21]

Es más, se prevé en el proyecto del PND, en el parágrafo primero del artículo 295, que “con recursos provenientes del Sistema General de Regalías (SGR) se podrán financiar inversiones en infraestructura eléctrica, como aportes que no incidirán en las tarifas”. A este propósito, recordemos lo qué pasó con las inversiones de los departamentos en activos de las electrificadoras subsidiarias de CORELCA, las cuales nunca pudieron reivindicar y hacer valer al momento de su privatización en el año 1998. Se repetirá la historia?

Llama poderosamente la atención que al dar todos estos pasos, bien intencionados y loables, para buscar solucionar de una vez por todas la problemática de la prestación del servicio de energía en la región Caribe, se ha hecho abstracción de una circunstancia ineludible, que no se puede soslayar y es la existencia de una controversia que interpuso Gas Natural Fenosa (GNF), hoy Naturgy, contra la Nación por valor de US $1.626 millones, ante el Tribunal de la Comisión de las Naciones Unidas para el Derecho Mercantil Internacional (Uncitral). Ellos alegan que al tomar posesión de ELECTRICARIBE la Superintendencia de Servicios Públicos se configuró un caso de expropiación.

Por ello será que en el parágrafo del artículo 289 del proyecto de PND se advierte que “ninguna actuación por parte de la Nación, la SSPD y el Fondo empresarial desplegada para el cumplimiento del objeto de este capítulo podrá interpretarse como reconocimiento de su responsabilidad por la situación de Electrificadora del Caribe S. A E.S.P, ni como una renuncia a obtener cualquier indemnización frente a los responsables de los perjuicios causados”. Será que esta salvedad nos libra de un resultado adverso en dicho Tribunal?

A todas esas, como bien se sabe un pleito como el que está planteado entre la Nación y Naturgy como se puede ganar se puede perder. Y en el caso hipotético que se pierda, qué va pasar con los recursos que se han invertido y los que se inviertan por parte del Estado a través del Fondo empresarial, así como con aquellos que se inviertan con cargo a los recursos del SGR. Quién le va a responder a los usuarios por los 216.000 millones de subsidios que le fueron girados por parte del Fondo de Solidaridad para Subsidios y Distribución del Ingreso (FSSRI) a ELECTRICARIBE para aplicárselos a los usuarios y que, según investigación de la Contraloría General, terminaron en sus alforjas. Quién va a asumir la deuda contraída por ELECTRICARIBE con los bancos, con los generadores y con sus proveedores. Son todos interrogantes que inquietan.

Ello debe preverse, queremos advertir que no queremos hacer el papel de casandra, solo nos anima el interés de que los pasos que se den sean asertivos, pues de lo que  se trata es de hacer correctamente las cosas correctas. Como es consabido, ELECTRICARIBE ha sido intervenida, no expropiada, Naturgy sigue siendo su dueña mientras no se enajene, la que, por lo demás, verá aliviada sus obligaciones en la medida que la Nación está asumiendo el pasivo pensional de la empresa. Entendemos que con este sacrifico y los demás que se estarán haciendo tanto por parte de la Nación, como de los contribuyentes y los usuarios del servicio de energía apuntan, según lo manifestado por la Superintendente Natasha Avendaño, a “aumentar la participación, competitividad y probabilidad de éxito de la solución”[22]  Pero ello no nos exime de precavernos con el fin de evitar sorpresas desagradables hacia el futuro, advertidos como lo estamos de que, como reza el adagio popular, quien siembra en tierra ajena hasta la semilla pierde!

[1] Amylkar D. Acosta M. El mantra de ELECTRICARIBE. Abril, 30 de 2016

[2] Amylkar D. Acosta M. La agonía del difunto. Mayo, 11 de 2017

[3] Ponencia proyecto de PND. Artículo 291 (nuevo)

[4] Ponencia proyecto de PND. Artículo 296 (nuevo)

[5] Ponencia proyecto de PND. Artículo 297 (nuevo)

[6] Ponencia proyecto de PND. Artículo 295 (nuevo)

[7] Idem

[8] Idem

[9] ACOLGEN, ANDEG y ANDESCO. Asunto: planteamientos del sector de energía frente a las propuestas del PND. Marzo, 26 de 2019

[10] Ponencia proyecto de PND. Artículo 295 (nuevo)

[11] Idem

[12] Amylkar D. Acosta M. Estaba cantado. Febrero, 10 de 2019/ Quién miente a quién. Febrero, 12 de 2019

[13] Amylkar D. Acosta M. En la sinsalida. Enero, 26 de 2018

[14] El Universal. Marzo, 29 de 2019

[15] Amylkar D. Acosta M. ELECTRICARIBE en la cuerda floja. Mayo, 24 de 2018

[16] La República. Abril, 3 de 2019

[17] Idem

[18] Idem

[19] La República. Abril, 3 de 2019

[20] El Heraldo. Marzo, 20 de 2019

[21] Dinero. Febrero, 22 de 2019

[22] El Heraldo. Abril, 2 de 2019

* Miembro número de la Asociación Colombiana de Ciencias Económicas -ACCE; exministro de Minas y Energía y exdirector ejecutivo de la Federación Nacional de Departamentos

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