Limitaciones ‘normativas’ a una competencia constitucional

Por Milton J. Pereira Blanco *

Uno de los graves problemas que padecen los municipios y distritos en Colombia es el crecimiento desordenado de sus territorios, lo que genera una relación precaria entre equidad y equilibrio territorial. Los municipios padecen problemas serios sobre falta de agua potable, infraestructura deficiente y sin equipamientos, falta de implementación de viviendas, entre otros aspectos. Esos problemas no son ajenos a nuestro Departamento de Bolívar ni a su capital Cartagena.

El crecimiento desordenado se debe en algunas ocasiones a la falta de planeación a mediano y largo plazo de los territorios, a la urbanización ilegal, falta de revisión y actualización de los planes de ordenamiento territorial, corrupción administrativa y la falta de definición de competencias claras entre autoridades nacionales, regionales y municipales en un tema tan esencial para la vida de los pobladores del distrito o municipio, sea que estos se encuentren en un área urbana, suburbana o rural.

La Corte Constitucional ha resaltado que la función de ordenamiento territorial, y dentro de ella la de determinar los usos del suelo, afectan aspectos axiales a la vida en comunidad y llegan a determinar el modelo de desarrollo y, por consiguiente, las condiciones de vida en aspectos como el económico, el social, el cultural, el ambiental, el urbanístico, entre otros.

El artículo 313 numeral 7 de la Constitución Nacional señaló como competencia de los Concejos Municipales y Distritales la de reglamentar los usos del suelo, función que se encuentra desarrollada en la Ley 388 de 1997.

El plan de ordenamiento territorial es el instrumento a través del cual los Concejos municipales o distritales reglamentan los usos del suelo, aclarando que la política de ordenamiento no tiene como objetivo único la regulación del espacio físico, sino que involucra una serie de elementos de vital importancia como los individuos, las redes sociales, el espacio geográfico, el medio ambiente, los recursos naturales y las tradiciones históricas y  culturales.

A pesar de los problemas que padecen municipios y distritos en nuestro país, son estos los llamados a reglamentar el uso del suelo de sus territorios a través de sus órganos políticos colegiados, atendiendo la política general que en este campo fija la Nación, las directrices y orientaciones para la organización del territorio que fijan los departamentos, y a nivel metropolitano, los planes integrales de desarrollo.

Teniendo claro ese panorama, vemos como piramidalmente se viene restringiendo la competencia de los Concejos municipales y distritales en la reglamentación de los usos del suelo, situación que limita la autonomía municipal de estos entes territoriales. Esos límites pueden ser aún mayor debido al interés de las autoridades nacionales frente a la explotación de los recursos naturales de los territorios de los municipios.

Como si fuera poco, si analizamos la Ley 388 de 1997, esta trae limitaciones fundamentales en materia de ordenación de territorios para las autoridades municipales, que no catalogamos como malas o buenas pero que sí confinan drásticamente la competencia de los órganos políticos municipales o distritales colegiados. Veamos como el artículo 10 de la mencionada ley trae las denominadas determinantes que constituyen normas de superior jerarquía, en la regulación del uso del suelo municipal y distrital, así: 1. Las relacionadas con la conservación y protección del medio ambiente, los recursos naturales y la prevención de amenazas y riesgos naturales. 2. Las políticas, directrices y regulaciones sobre conservación, preservación y uso de las áreas e inmuebles consideradas como patrimonio cultural de la Nación y de los departamentos, incluyendo el histórico, artístico y arquitectónico, de conformidad con la legislación correspondiente. 3. El señalamiento y localización de las infraestructuras básicas relativas a la red vial nacional y regional, puertos y aeropuertos, sistemas de abastecimiento de agua, saneamiento y suministro de energía, así como las directrices de ordenamientos para sus áreas de influencia. 4. Los componentes de ordenamiento territorial de los planes integrales de desarrollo metropolitano, en cuanto se refieran a hechos metropolitanos, así como las normas generales que establezcan los objetivos y criterios definidos por las áreas metropolitanas en los asuntos de ordenamiento del territorio municipal, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 128 de 1994 y la presente Ley. 

En virtud de las determinantes de que trata el artículo 10 de la Ley 388 de 1997, los Concejos municipales y distritales deben tener en cuenta las siguientes limitantes:

Ley 1523/2012, Artículo 32. Planes de Gestión del Riesgo. Los tres niveles de gobierno formularán e implementarán planes de gestión del riesgo para priorizar, programar y ejecutar acciones por parte de las entidades del sistema nacional, en el marco de los procesos de conocimiento del riesgo, reducción del riesgo y de manejo del desastre, como parte del ordenamiento territorial y del desarrollo, así como para realizar su seguimiento y evaluación.

Ley 1523/2012, Artículo 41. Ordenamiento territorial y planificación del desarrollo. Los organismos de planificación nacionales, regionales, departamentales, distritales y municipales, seguirán las orientaciones y directrices señalados en el plan nacional de gestión del riesgo y contemplarán las disposiciones y recomendaciones específicas sobre la materia, en especial, en lo relativo a la incorporación efectiva del riesgo de desastre como un determinante ambiental que debe ser considerado en los planes de desarrollo y de ordenamiento territorial, de tal forma que se aseguren las asignaciones y apropiaciones de fondos que sean indispensables para la ejecución de los programas y proyectos prioritarios de gestión del riesgo de desastres en cada unidad territorial.

Decreto 1640/ 2012, Artículo 22. El Plan de Ordenación y Manejo de la Cuenca Hidrográfica se constituye en norma de superior jerarquía y determinante ambiental para la elaboración y adopción de los planes de ordenamiento territorial, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 10 de la Ley 388 de 1997.

Decreto 2372/2010, Artículo 19. La reserva, alinderación declaración, administración y sustracción de las áreas protegidas bajo las categorías de manejo integrantes del Sistema Nacional de Áreas Protegidas, son determinantes ambientales y por lo tanto normas de superior jerarquía que no pueden ser desconocidas, contrariadas o modificadas en la elaboración, revisión y ajuste y/o modificación de los Planes de Ordenamiento Territorial de los municipios y distritos, de acuerdo con la Constitución y la Ley.

Conforme a lo anterior, esas entidades territoriales no pueden regular el uso del suelo de las áreas reservadas, delimitadas y declaradas como áreas del SINAP, quedando sujetas a respetar tales declaraciones y a armonizar los procesos de ordenamiento territorial municipal que se adelanten en el exterior de las áreas protegidas con la protección de estas. Durante el proceso de concertación a que se refiere la Ley 507 de 1999, las Corporaciones Autónomas Regionales deberán verificar el cumplimiento de lo aquí dispuesto.

Ley 1801/2016, Artículo 115.  Además de lo establecido en el artículo 15 de la Ley 397 de 1997 modificado por el artículo 10 de la Ley 1185 de 2008, los siguientes comportamientos atentan contra el patrimonio cultural y por lo tanto no deben efectuarse:

(…)

2. Incumplir las disposiciones sobre conservación, preservación y uso de las áreas e inmuebles de interés cultural de acuerdo con las leyes nacionales y los Planes Especiales de Manejo y Protección (PEMP) aprobados por el Ministerio de Cultura o la autoridad competente, normas que son de superior jerarquía a los Planes de Ordenamiento Territorial.

Resolución 1263/ 2018, Artículo 9. Los actos administrativos que aprueben y adopten la zonificación y el régimen de usos en los ecosistemas de manglar por parte del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, se consideran determinantes ambientales que constituyen normas de superior jerarquía en el marco de la elaboración, actualización y adopción de los planes de ordenamiento territorial de los municipios y distritos, en consecuencia, se deberán tener en cuenta en los actos administrativos, la cartografía y demás documentos que forman parte integral del instrumento de ordenamiento territorial.

Además de lo anterior, los Concejos municipales y distritales deben sujetarse en la elaboración y modificación de los planes de ordenamiento territorial, a la información geológico-minera disponible sobre las zonas respectivas, y a lo dispuesto sobre zonas de reservas especiales de que trata el Código de Minas. No sin antes advertir que hasta la Sentencia C-273 de 2016 que declaró inexequible el artículo 37 del Código de Minas, ninguna autoridad regional, seccional o local podía establecer zonas del territorio que queden permanente o transitoriamente excluidas de la minería.

En general, los Concejos municipales y distritales tienen cada día menos margen de maniobra frente a la competencia de reglamentación de los usos del suelo, pues cada vez las autoridades nacionales y autoridades ambientales expiden planes, programas o proyectos que son determinantes para el Plan de Ordenamiento Territorial de los municipios y distritos, sin mencionar que ya están en marcha los planes de ordenamiento departamental que según la Ley 1454 de 2011 determinarían los escenarios de uso y ocupación del espacio de sus territorios, lo que en definitiva afecta la competencia de estos cuerpos colegiados de administración y seguidamente la autonomía municipal y distrital.

Sería importante que los Concejos Municipales y Distritales de Colombia alcen la voz frente a lo que queda de su competencia constitucional y que organismos como la Federación Colombiana de Municipios tome carta en un asunto que en verdad amerita un debate nacional.

@caribelegal

* Director de Asuntos Jurídicos Caribe Legal, profesor de Pregrado y Postgrado de la Universidad de Cartagena y exjefe de la Oficina Asesora Jurídica de la Alcaldía de Cartagena

 

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