La hiperinflación legislativa

amylkar-acosta2Por Amylkar Acosta Medina *

MÁS Y MÁS LEYES

El Congreso de la República tiene como funciones propias hacer las leyes, interpretarlas, ejercer el control político y, como Constituyente derivado, puede reformar la Constitución Política. A menudo la percepción que se tiene de un Congreso de la República que cumple con su deber es aquel que expide el mayor número de leyes, por ello ningún congresista quiere quedarse atrás a la hora de presentar sus propias iniciativas, las que sumadas a las del ejecutivo son muchas y se termina sacrificando la calidad por la cantidad. No obstante que muchos proyectos se quedan en el camino, se hunden y no alcanzan su cometido, no dejan de proliferar aquellas que alcanzan a convertirse en leyes de la República, muchas de ellas sin ton ni son, inicuas, inocuas y vacuas. Ese prurito por tramitar más y más leyes es lo que da lugar a la hiperinflación legislativa. Basta con decir que en un solo cuatrienio (2010 – 2014) se expidieron 296 leyes. Cabe preguntarse, a ese ritmo… ¿a dónde vamos a llegar? Esta hiperinflación, dicho sea de paso, afecta la seguridad jurídica, que se fundamenta en reglas de juego claras y estables e incrementa los costos de transacción, dos lastres que, a juicio del Nobel de Economía Douglas North, frenan el crecimiento económico y el desarrollo social de los países.

Son tantas leyes y actos legislativos expedidos por el Congreso que, según el jurista, experto en Derecho Constitucional, Hernán Olano[1] de las 1.830 expedidas desde 1992 no se sabe a ciencia cierta cuales están vigentes, derogadas o declaradas inexequibles. Este embrollo, que hace del ordenamiento jurídico algo difuso y confuso, es contrario e incompatible con los pilares fundamentales, valores y principios de la Constitución Política vigente y las buenas prácticas legislativas. Según él el 30% de las leyes expedidas son inútiles, destacándose entre ellas el cúmulo de leyes de honores; es así cómo entre 2010 y 2016 se aprobaron 100 de ellas, la mayoría de las cuales no son más que un saludo a la bandera. Hace cuatro años el presidente Juan Manuel Santos propuso que el Congreso de la República dedicara un período legislativo a “purgar” el ordenamiento jurídico, con el fin de depurarlo dejando sin efecto las leyes inútiles, muchas de las cuales son anacrónicas o han entrado en desuso. Esta loable tarea se inició pero quedó trunca y amerita retomarla, con el fin de que la armazón jurídica del país deje de ser una maraña inescrutable y así se le facilite el trabajo a todos los operadores jurídicos, ganando en eficiencia y eficacia.

Se estima que desde la publicación del primer Diario Oficial, en donde se registran y validan las leyes sancionadas por el ejecutivo hasta la fecha son más de 16.000 las que siguen vigentes, por no haber sido derogadas expresamente, aunque la coletilla con la que finalizan todas ellas, derogando “todas las normas que le sean contrarias” podría haber dado cuenta de muchas de ellas, sin que se sepa al final cuales siguen y cuales fenecen. Ni el jurista más avezado lo sabe. Colombia se cuenta entre los países más atrasados en la región en este aspecto, países como Perú, Ecuador o México han hecho serios esfuerzos en la actualización y tamizaje de su normatividad jurídica. Colombia está en mora de hacerlo. Se trata de un ejercicio de hermenéutica jurídica, dispendioso, delicado, quirúrgico, pero necesario para barrer con todas esa normas obsoletas e innecesarias que lo único que hacen es enredar la pita.

Un primer esfuerzo se hizo en el Gobierno del presidente Juan Manuel Santos al proceder a compilar, conciliar y concordar más de 7.000 decretos en sólo 26, en uso de la potestad que le otorga al presidente el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política. Algo similar habrá que hacer con ese arrume de leyes que hacen del conjunto de las mismas algo farragoso, incoherente, inconsistente e incongruente. Este pasó que se dio va en la dirección correcta, de procurar la racionalización y simplificación del ordenamiento jurídico, lo mismo que los decretos expedidos por la Dirección Administrativa de la Función Pública (DAFP) 1068 y 1083 de 2015.

Por qué no puede el Congreso de la República motu proprio o a pedido del ejecutivo hacer un alto en el camino, decretar un paréntesis en su acostumbrada actividad legislativa y dedicarse a la cacería de todas aquellas normas inútiles o que simplemente su decaimiento las torna inoficiosas, para proceder a suprimirlas, fusionarlas o simplemente codificarlas, para que dejen de ser ese amasijo normativo, una especie de Macedonia, fuente de tantos artilugios y argucias jurídicas deplorables. Huelga decir que muchas de esas leyes fueron expedidas al amparo de la Constitución de 1886, la cual dejó de regir desde 1991, razón por la cual muchas de ellas no responden ni a la letra ni al espíritu de la nueva Constitución, lo cual las hace disfuncionales. Así lo hizo hace 44 años Suecia y borró del mapa un sinnúmero de leyes que solo servían para estorbar el normal ejercicio de las funciones públicas y para menoscabar la tan ansiada seguridad jurídica. Y se ufanan de haberlo hecho. Por qué no imitarla, si es que nos conviene hacerlo. Esta es una asignatura pendiente, hace rato, del Congreso de la República.

Como antecedente es importante saber que en respuesta a una consulta que le hiciera al respecto el Gobierno Nacional, la Sala de Consulta y Servicio Civil hizo un pronunciamiento que bien vale la pena tener en consideración. El ponente del mismo, el magistrado William Zambrano Cetina, hizo un juicioso estudio a través del cual sentó unas bases para proceder en consecuencia. Se refirió él, entre otros aspectos medulares de este tema tan contencioso a “la conocida cláusula genérica según la cual la presente ley deroga todas las disposiciones que le sean contrarias, no solo desconoce la seguridad jurídica y al principio de racionalidad sistémica sino que desatiende las exigencias de certeza, predictibilidad y confianza legítima que todas las personas debemos exigir de un estado social de derecho como el nuestro”[2]. Y fue más lejos en sus consideraciones al dejar claramente establecido que “en el Estado Constitucional moderno la potestad legislativa, si bien es amplia en el sentido de que solo está sometida a la Constitución, y a las leyes vigentes en la medida en que las modifica o las deroga a su voluntad, en todo caso está delimitada por el principio de seguridad jurídica por lo que el legislador debe perseguir la claridad y no la confusión normativa; debe procurar que acerca de la materia sobre la que se legisle sepan los operadores jurídicos y los ciudadanos a qué atenerse, y debe huir de provocar situaciones objetivamente confusas como la que sin duda se genera con la inveterada cláusula genérica señalada en precedencia, toda vez que promueve una problemática difícilmente salvable respecto a la previsibilidad de cuál es el Derecho aplicable en un momento dado y, por lo mismo, desconoce el mandato constitucional que exige un marco jurídico que garantice un orden político, económico y social justo (Preámbulo y artículo 2 de la Constitución Política)”[3].

EL FAST TRACK Y EL FRENO DE MANO

Veamos lo que ha pasado en los últimos años: en el 2013 se aprobaron 46 nuevas leyes, en el 2014 95, en el 2015 23, en el 2016 43 y en el primer semestre de este año, en el segundo periodo de la penúltima legislatura, que se clausura el día de hoy, se aprobaron 70 entre 261 proyectos de ley y de actos legislativos que ocuparon la legislatura que concluye (julio de 2016 a junio de 2017), varias de ellas tienen que ver con la implementación del Acuerdo del Gobierno Nacional con las FARC firmado en el Teatro Colón. Es de anotar que el Congreso de la República, además de empatar las sesiones extras, que se iniciaron el 16 de enero con las ordinarias que arrancaron en marzo, venía trabajando a dos velocidades, dado que con la facultad que le dio al ejecutivo el Acto legislativo 01 de 2016, los proyectos atinentes a la implementación de los acuerdos podían tramitarse por la vía abreviada del fast track.

Pero luego, con el fallo de la Corte Constitucional declarando inexequible los literales h y j del artículo 1 del Acto legislativo para la Paz se les puso el freno de mano, al punto que muchos proyectos ajenos a la implementación de los acuerdos se aprobaron de manera más expedita que los de su implementación. Tanto es así que el pasado miércoles 14 de este mes, en una sola jornada, se aprobaron en volandas, mediante el proverbial pupitrazo, 50 proyectos de aquellos que se tramitaron por la vía “ordinaria”. ¡Ah paradoja! Ello explica el atascamiento de varios de los proyectos claves para la implementación del Acuerdo, son ellos: la Ley Estatutaria de la Justicia Especial para la Paz (JEP), la Ley de tierras, la Reforma política y la Ley mediante la cual se crean 16 circunscripciones especiales para la Cámara de Representantes, que se quedó atorada al cierre de esta legislatura y pasa a la que se inicia el próximo 20 de julio, para continuar su tortuoso trámite.

No obstante, estos tropiezos no fueron óbice para que se aprobaran por parte del Congreso varios proyectos de hondo calado que contribuyen a posibilitar la implementación de los acuerdos, descollando entre ellos la ley de amnistía e indulto para los guerrilleros rasos procesados por delitos políticos o conexos[4], la Ley que avaló la participación con voz, pero sin voto, a seis voceros del movimiento político Voces de paz en el Congreso de la República, la de reincorporación política de las FARC, una vez concluya su dejación y entrega de sus armas, asimismo se aprobó la creación de la Jurisdicción Especial de Paz (JEP) a través de una norma constitucional transitoria, el Acto legislativo que blindó el Acuerdo elevando a rango constitucional varios de los aspectos contemplados en el mismo[5], se avanzó también en el debate del Estatuto de la Oposición, que está en mora de expedirse desde 1991. En fin, esta puede catalogarse como la “Legislatura de la paz”.

NO HAY ALMUERZO GRATIS

Esta profusión de leyes y de reformas a la Constitución, hasta hacer de esta la que llamó el inmolado magistrado de la Corte Suprema de Justicia Manuel Gaona Cruz “una Carta a la carta”, tiene su costo, pues a través de muchas de ellas se comprometen recursos del Presupuesto General de la Nación y en no pocos casos de los presupuestos de las entidades territoriales. Los economistas tenemos un adagio según el cual no hay almuerzo gratis, y este es el caso.  En efecto, muchas de las leyes expedidas al entrar en vigencia conllevan un costo fiscal, en la mayoría de los casos permanente y en otros transitorio, aunque hablando de transitoriedad no hay nada más permanente que las normas transitorias.

El impacto fiscal de estas leyes ha venido creciendo de manera sostenida, las del 2013 le significaron al fisco, según el Marco Fiscal de Mediano Plazo (MFMP) $372.000 millones, las del 2014 $2.5 billones, las del 2015 $522.000 millones y las del 2016 $3.184.000 millones, de los cuales solo $384.000 corresponden a gasto temporal, el resto es para cubrir gastos recurrentes, esto es permanentes. Y está por establecerse el costo de las que pasan esta vez a sanción presidencial; de lo que sí podemos estar seguros es que el costo fiscal de las mismas no será inferior a las del año anterior.

Conviene dejar establecido que, de conformidad con la Constitución Política, la última palabra en materia de gasto público la tiene el ejecutivo, de modo que todas aquellas iniciativas de los parlamentarios que no cuentan con el aval del Ministro de Hacienda nacen muertas. Este año se presentaron a la consideración del Congreso, a través de las comisiones económicas, 31 proyectos de ley, entre ellos el que sometió a su consideración el Gobierno Nacional para adicionar al Presupuesto General de la Nación de la actual vigencia, con el fin de incorporar el mayor recaudo esperado de la reforma tributaria que se aprobó el año anterior, en un monto de $8.5 billones, el cual fue aprobado sin mayores inconvenientes. También se aprobó el proyecto que reforma el Acto legislativo 05 de 2011, a través del cual se dispone del 7% de la totalidad de los recursos del Sistema General de Regalías (SGR) durante los próximos 20 años para ser invertidos en las zonas del país más afectadas por el conflicto.

Otros, de iniciativa de los parlamentarios, como el que pretendía meter en cintura el gasto en publicidad estatal, el que se proponía la inclusión social de las personas en situación de fragilidad y vulnerabilidad social, el que buscaba crear un Tribunal de cuentas, otro que proponía crear el Ministerio de la mujer, así como el que buscaba canalizar recursos para el fomento de la inversión en el sector turístico, entre otros, no corrieron con la misma suerte y se quedaron en los laberintos del trámite legislativo sin que se conviertan en leyes. Hubo proyectos tan importantes como el que busca trancar el ausentismo, pero irónicamente terminó archivándose por cuenta del ausentismo. También se archivó, otra vez, la iniciativa que se propone establecer el derecho al acceso al agua potable como derecho fundamental. Otro que siendo de iniciativa parlamentaria alcanzaron a ser aprobados, pero ya está dicho por parte del Ministro del Interior Guillermo Rivera que va “a objetar aquellas leyes aprobadas con violación del reglamento del Congreso y vamos a poner de presente que toda obligación para el Gobierno derivada de una Ley, debe tener garantizada su financiación”[6].

LAS OBJECIONES DEL GOBIERNO

Primero fue la Ley 819 de 2003, la que estableció la obligación por parte del Ministerio de Hacienda de presentarle al Congreso de la República a mediados de año el Marco Fiscal de Mediano Plazo(MFMP), que es como su hoja de ruta, posteriormente, en el 2011 se incorporó a la Constitución el principio de sostenibilidad fiscal (artículo 334 de la Constitución Política) y, a renglón seguido, se expidió la Ley 1473 de 2011, que consagra la Regla fiscal, que es como una camisa de fuerza que se le impone al gasto público. De allí la advertencia del Ministro de Hacienda Mauricio Cárdenas, en el sentido que “durante el trámite de los proyectos de ley se debe consultar la sostenibilidad de las finanzas públicas, teniendo como referencia las metas fiscales”[7], que en este momento están fincadas en el propósito de reducir este año el déficit fiscal al 3.3%.

Por esta razón y por haberle negado el aval tanto al proyecto que rebaja las semanas de cotización a pensión a las mujeres que ganen hasta dos salarios mínimos y que cumplan con la edad de 57 años, a la del “tamizaje neonatal y la que incorpora el tratamiento de fertilización al POS, así como al que rebaja del 12% al 4% los aportes de los pensionados a salud, al que se comprometió el presidente Santos con los pensionados de Colombia durante su campaña, es previsible, como ya se ha anunciado, que sean objetados por parte del ejecutivo, alegando que no hay espacio fiscal para cubrir su financiamiento. En caso dado que sus objeciones sean rechazadas por parte del Congreso de la República, muy seguramente el Gobierno apelará al instrumento que le da la Constitución y la Ley y presentará ante la Corte Constitucional un “incidente de impacto fiscal” contra tales leyes para tumbarlas. Cayó muy mal entre los parlamentarios las declaraciones del ministro Cárdenas afirmando que estas son “leyes populistas”, pero más allá de calificar como populistas iniciativas como estas, los reparos del ministro ponen en evidencia una vez más el aserto según el cual se hace campaña en poesía… ¡y se gobierna en prosa!

[1]El Colombiano. Marzo, 15 de 2017

[2]Consejo de Estado. Radicación interna 11001030600020150012700. Número único 0003. Diciembre 2 de 2015. Referencia: depuración normativa.

[3]Idem

[4]Ley 1820 de 2016

[5]Acto legislativo 01 de 2016

[6]El Tiempo. Junio, 21 de 2017

[7]El Espectador. Febrero, 23 de 2017

* Exministro de Minas y Energía y exdirector ejecutivo de la Federación Nacional de Departamentos

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